Ponencia 1º Encuentro Nacional de Presupuestos Participativos

Ricardo Romero

Politólogo y especialista en temas de democracia participativa. Es investigador y docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires y profesor del Colegio Nacional de Buenos Aires. Fue asesor de la Coordinación de Presupuesto Participativo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en 2006. Además, es director del Observatorio Local de Democracia Participativa de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA.

 

Quiero presentarles un esquema de investigación que estamos realizando en el Observatorio Local de Democracia Participativa, un proyecto auspiciado por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires y coordinado por el Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa de la Asociación Civil Mariano Moreno, del cual soy director, que comenzó analizando los impactos que tiene la democracia participativa en nuestro país.

Por cierto, debo advertir, que el Presupuesto Participativo en la ciudad de Buenos Aires lamentablemente no fue exitoso. A pesar de tener un plexo normativo favorable (Art. 52 de la Constitución porteña) y todos los instrumentos técnicos para generar una participación ciudadana, tuvimos el desencanto de que ese ideal portoalegrense no tuvo en Buenos Aires los mismos resultados.

Y lo comparo con un caso, el de la ciudad de Rosario, que no tuvo la misma frustración y que logró cierta estabilización y algunos alcances certeros. Previamente, debemos establecer qué es básicamente, qué se busca con el Presupuesto Participativo para afirmar que Rosario tuvo alcances favorables y Buenos Aires no.

Nosotros presentamos una definición de Presupuesto Participativo como un modelo que busca replantear y complementar la relación entre el Estado y la sociedad civil. Propuesta que intentó dar respuesta a la crisis de 2001, que, como en la mayoría de la crisis internacionales del Estado, afectó los roles establecidos cuando el neoliberalismo provocó una desestructuración de la ciudadanía y la crisis de las democracias representativas.

En ese sentido, el Presupuesto Participativo es un instrumento más, que permite una reconfiguración de esa relación. En la Argentina, si bien existieron experiencias piloto, por ejemplo en la ciudad de Buenos Aires, en la hoy Comuna 13, se empieza a implementar realmente a partir de la fuerte crisis del 2001. De hecho, con el  intento de recuperación institucional, se presentan dos casos emblemáticos que toman el Presupuesto Participativo, Buenos Aires y Rosario, donde los resultados fueron diferentes, mientras Rosario logró implementarlo como una política de gobierno, en Buenos Aires no se logró esa continuidad y en la actualidad languidece como un programa de participación local.

En ese sentido, los objetivos de nuestra investigación fue preguntarnos: ¿por qué se da ese resultado?.

Debemos tener presente, como lo definimos, que el Presupuesto Participativo es un mecanismo de gestión que pretende una nueva relación entre sociedad civil y Estado y analizar cuáles son estas combinaciones que permiten el lanzamiento del Presupuesto Participativo. Entendemos que el objetivo específico de analizar la estructura participativa, el perfil de las y los participantes y la distribución de las prioridades es un punto central para comprender cuáles pueden ser los alcances de un procedimiento participativo.

Quiero detenerme en tres ejes para la comparación entre Rosario y Buenos Aires. En primer lugar sostener que el Presupuesto Participativo tiene que generar un mecanismo real de toma de decisiones por parte de la ciudadanía. A la vez tiene que generar y ampliar la ciudadanía, por eso es necesario analizar las y los participantes y a su vez analizar la distribución de prioridades, porque si no genera redistribución no genera realmente ciudadanía. A partir de los ejes puedo dar como hipótesis que en Rosario se facilitó un mecanismo de implementación para garantizar este proceso, mientras que en Buenos Aires se limitaron y generaron la frustración de la experiencia.

En el esquema de análisis, siempre tomamos al ideal portoalegrense como un nuevo modelo democrático, de mayor ciudadanía y redistribución de ingresos, más allá que también Porto Alegre, por el reciente cambio de gestión y un nuevo Prefeito (Intendente), José Fogaça, presenta un proceso de crisis y retracción. Pero lo concreto es que en el caso de Buenos Aires este contexto de crisis permitió consolidar el ascenso de fuerzas progresistas y la aplicación de un instrumento de la Constitución, el Presupuesto Participativo. Igualmente, en Rosario, con el ascenso del Partido Socialista Popular (Hoy Partido Socialista), la implementación de la descentralización conjuntamente con el Mecanismos de Planificación Participativa.

Si bien la crisis impulsa mecanismos de participación, lo cierto es que existe un contexto que viene de los años ´90 y que facilitó en ambos lugares una idea de Presupuesto Participativo, o al menos la de participación ciudadana.

El Presupuesto Participativo se aplica desde 2002 en ambas ciudades. Cuando analizamos estas estructuras, nos preguntamos, si genera o no mayor participación el modelo aplicado en Rosario que el de Buenos Aires, y de qué tipo de participación se trata en cada caso.

Cuando preguntamos si genera mayor participación es si genera mayor decisión, siguiendo la línea de ejes. Si genera mayor participación en la inclusión de nueva ciudadanía o si hay también cambios en la prioridad de los recursos. Y ésta es la hipótesis que se marca en la relación de continuidad, principalmente si produce ese cambio, como sucedió en Rosario, o no, como el caso de Buenos Aires.

Si bien algunos podrían afirmar que el Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires estuvo condicionado por el Impeachment a Ibarra, entiendo que ésta no fue la única causa, ya que hubo también componentes estructurales en el Presupuesto Participativo porteño que lo fueron llevando al fracaso.

En Buenos Aires hubo un proceso de implementación, auge y desarrollo del Presupuesto Participativo entre 2002 y 2006, con distintas fases, que concluye con una crisis fuerte en el 2006. Después se deja de aplicar, y de hecho, en el gobierno de Telerman, lo único que se hizo fue priorizar sobre acciones no cumplidas en el gobierno de Ibarra, y luego se intentó una aplicación similar a la de Rosario, pero al sufrir la derrota electoral en junio del 2007 se lo abandonó, quedando un mecanismo residual.

Si vemos en cambio el caso de Rosario, allí se implementó el Presupuesto Participativo e inmediatamente un esquema de revisión de metodología y redistribución del presupuesto. Un punto interesante que tiene Rosario es que en cada momento fue buscando metodologías que le fueron ampliando el mecanismo de participación, hasta que se consolidó en 2006 con un esquema de continuidad que podríamos decir definitivo o al menos instalado como procedimiento.

 

En este punto me detengo para explicar los momentos de diferencias en un cuadro sinóptico de comparación.

 

Casos	Decisión Política	Procedimiento	Ciudadanía
Rosario	Intendente	Proyectos	Redistribución e Inclusión
CABA	Secretaría	Acciones	Lobbys

 

Pero los tres puntos que me parecen sustanciales para ver cómo un caso logra continuidad y otro no son:

Primero, la decisión política de la implementación. En el caso rosarino, hay una lógica de articulación de toda la estructura de gobierno para aplicar y llevar adelante el Presupuesto Participativo como política de gobierno. Esto no sucedió en el gobierno de Ibarra y tampoco en el de Telerman, porque la decisión de implementarlo se concentró en la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana, lo que no cambió en la gestión Telerman, donde dicha secretaría, devenida en Ministerio, pierde el componente de Participación que ya no tiene la comprensión y aceptación de todo el equipo de gobierno y la jefatura, lo que debilita su aplicación.

¿Esto qué implica? Que la secretaría o que el órgano de ejecución de la ciudad de Buenos Aires se convertía en un canalizador de lobby sobre el resto de las secretarías. Entonces, si otra secretaría aceptaba solucionar la problemática, se podía implementar una acción, y si no había relación política con la secretaría, los problemas vecinales no encontraban solución y el proceso decaía. Eso es lo que fue marcando la creciente no ejecución de las priorizaciones votadas en el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, a medida que iba descendiendo el grado de poder político de las secretarías.

Cabe notar que hablo de acciones y no de proyecto, porque otro punto a destacar es el formato, ya que en Buenos Aires, a diferencia de Rosario, no había proyectos, lo que se votaban eran acciones. Venían las y los vecinos, planteaban su problema, se delimitaba una acción de gobierno y venían las y los funcionarios y firmaban un acta acuerdo con el compromiso de resolverlo.

En Rosario hay todo un proceso de análisis de factibilidad, evaluación presupuestaria y votación de un proyecto con ejecución clara. En Buenos Aires era una simple promesa de acción, que dependía su ejecución de si continuaba o no el funcionario político, o de la voluntad del que venía.

De hecho, cuando llegamos a la coordinación de Presupuesto Participativo en 2006, notamos que no se podía hacer un seguimiento de los proyectos que se incorporaron en el Presupuesto Participativo de la Ciudad de Buenos Aires para ejecutar, porque la única información que se tenía era un Excel con las acciones propuestas por vecinos y vecinas. Por lo que se tuvo que preguntar a las y los vecinos las obras que se ejecutaron y las que no se ejecutaron. Era una situación que no garantizaba un proceso de relación y de poder político con la ciudadanía.

Sabemos que la priorización es la parte importante del Presupuesto Participativo, y a diferencia de Rosario, Buenos Aires, cruzado por el debate de las elecciones de comunas y la descentralización, antepuso la elección de las y los consejeros vecinales a las priorizaciones votadas por las y los vecinos.

De hecho, el caso Desplast, que es un caso emblemático para la ciudad de Buenos Aires, en el que si bien la justicia le da la razón a Desplast, y dice que hubo un fraude específico en su elección como consejero, y más allá que el fallo en sí es importante porque reconoce legalmente al Presupuesto Participativo, no se preocupa por el resultado que tuvo la elección de prioridades, la da como consumadas, sin entender que el rol del consejero es simplemente consultivo y fiscalizador de los cumplimientos del Presupuesto Participativo, por ende son más importantes las priorizaciones que habían surgido de esa Asamblea inválida. Entonces, estos son puntos diferenciales importantes en la metodología.

Respecto de la inclusión de nueva ciudadanía, Rosario logra que los ciudadanos y ciudadanas participen en un proceso de canalización de sus demandas en el ámbito estatal a partir de sus derechos. De manera que las y los vecinos empiezan a participar en las decisiones de gobierno, luego de que la crisis del 2001 provoca la irrupción de nuevos sujetos de ciudadanía, las asambleas vecinales.

Rosario logra instalar ese vínculo en el procedimiento de discusión y amplía su base de sociedad civil. Esto no lo logra Buenos Aires, las asambleas vecinales fueron refractarias al procedimiento propuesto por el jefe de gobierno, Aníbal Ibarra, y lo único que se logra es mantener, de manera más dinámica; las redes previas que existían en los Centros de Gestión y Participación.

Por otro lado, la redistribución de recursos en Rosario es milimétricamente igualitaria. Ellos tratan siempre de generar equidad de desarrollo en las seis regiones, lo que en Buenos Aires no sucedió, ni en la gestión de Ibarra ni en la de Telerman, porque generalmente los sectores medios se llevaban la mayor cantidad de prioridades y recursos, ya que tenían mayor participación en este procedimiento. Los sectores de menores recursos siguieron vinculados al mecanismo tradicional de asistencialismo o clientelismo político que tiene la zona sur de la ciudad de Buenos Aires.

Estas diferenciaciones permiten ver en Rosario un caso de construcción de nueva ciudadanía y de ampliación, de constante búsqueda de incorporación de ciudadanos y de ciudadanas, desde un perfil de perspectiva de género. Porque el tema de género es importante, todas nuestras investigaciones revelan que las mujeres tienen una alta vinculación en los Procedimientos Participativos, más allá de que se refleje o no en los procesos de representación que tiene su propio mecanismo. Incluso Rosario presenta nuevos mecanismos participativos en términos de presupuesto, como el Presupuesto Joven o la planificación de Ciudades Amigables con las y los niños y niñas.

En cambio, durante la gestión Telerman, de las 2.000 acciones que se votaron en cinco años, se cumplieron 1.100, lo que si bien es un grado importante de cumplimiento, la crítica se concentró sobre las 900 acciones que no se cumplieron o no se ejecutaron. Así, se hizo una clasificación y en ese año 2006, se priorizaron algunas acciones para que se concluya con una fase. Luego se intentó hacer un "Nuevo Presupuesto Participativo", que simplemente fue copiado del modelo rosarino, pero se empezó a implementar en abril de 2007. En junio de ese año el jefe de gobierno perdió las elecciones y ese proceso se detuvo. Si bien, la gestión de Macri continúa con el mismo modelo, copió y pegó el procedimiento, pero tiene muy baja participación. Hay menos de 100 personas por cada Centro de Gestión de Participación Comunal, lo que lleva a menos de 1.000 personas en toda la ciudad, especialmente los que tienen un vínculo de lobby con los Centros de Gestión y Participación Comunal.

 En el caso rosarino, se logró pasar de unas 3.000 personas que participaron en la primera etapa a unas 6.000 personas promedio en este período, y se incrementó a unas 14000 personas que participan en la votación On Line. Sin embargo, hay un proceso de amesetamiento y descenso de la participación, que muchos investigadores, como Cristina Bloj o Alberto Ford, ven como críticos, por lo que hoy se necesita repensar y dinamizar una experiencia que tiene constantes desafíos a abordar.

Hay algo que sí tuvo Buenos Aires y no Rosario, que es que se intentó siempre pensar la ciudad en general y no regionalizar. Esto no lo hizo ni Hermes Binner ni el nuevo intendente de Rosario, que no formaron un Consejo de Presupuesto Participativo Global de la ciudad, sino que hay Consejos por regiones, lo que implica que a ese modelo le falta una lógica de planificación general estratégica de largo plazo. No quiere decir que no la tenga la ciudad, pero quizás es necesario que se aplique más participativamente desde los aportes que puede hacer el Presupuesto Participativo.

Como conclusión, quiero comentarles que estas reflexiones se proponen seguir como ideal a ese joven argentino que se llama Mariano Moreno, quien decía: "…Que si bien es justo que los pueblos esperen todo de sus dignos representantes, también es conveniente que aprendan por sí mismos lo debido a sus intereses y derechos…", ojala alcancemos esa utopía. Muchas Gracias.

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Ricardo Romero
Politólogo UBA/UNSAM
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