Presupuesto Participativo en Rosario y Buenos Aires: visiones sobre su aplicación
Conferência Mundial sobre o Desenvolvimento de Cidades: Inovação democrática e transformação social para cidades inclusivas no século 21
Presupuesto Participativo en Rosario y Buenos Aires:
visiones sobre su aplicación
Crisis y reorientación de la gestión
Tras la crisis de diciembre de 2001, diversas ciudades como Buenos Aires, La Plata, Avellaneda, Rosario, Córdoba, Río Cuarto, Bariloche, Campana, entre otras, comenzaron a implementar el Presupuesto Participativo, como una vía de recuperar la legitimidad democrática que era interpelada por el grito del “que se vayan todos” que surgían al compás de las cacerolas, a partir de una estrategia de administración que buscar replantear, bajo nuevas bases, la relación entre Estado y Sociedad Civil
Se tomo este mecanismo de gestión participativa, que se implementa con éxito desde 1989 en la ciudad de Porto Alegre. Además, actualmente, se aplica en más de 200 ciudades de Brasil, inclusive, con resultados satisfactorios, a escala provincial en los Estados de Acre y Matto Grosso do Sul. En tanto que, a nivel internacional, se instrumenta en ciudades de España, Francia, Colombia, Canadá y Estados Unidos.
En este sentido, bajo un contexto donde la caída del Muro de Berlín y la crisis del Estado de Bienestar interpelaron fuertemente las propuestas del campo socialista y afectaron a los incipientes modelos de desarrolla latinoamericanos. El avance arrollador del neoliberalismo impuso su pensamiento único en la política que redujo el concepto de gobernar al de una mera administración de lo público.
Contrapuesto a la visión neoliberal, el Presupuesto Participativo convoca a la ciudadanía a discutir y elaborar las prioridades presupuestarias de la gestión pública, a través de diversas instancias participativas, como asambleas, foros, comisiones, etc, y de alcances consultivos, deliberativos e incluso resolutivos en el presupuesto, lo que marca un cambio de objetivos respecto a los lineamientos del Consenso de Washington.
Conceptualización
Podemos afirmar que:
Es preciso comprender que el Presupuesto Participativo no es un sistema sino un proceso. Se trata de una construcción colectiva que se va desarrollando en cada lugar a partir de sus particularidades políticas y sociales, que puede tener avances y retrocesos, éxitos y fracasos. Por lo tanto, no se puede implementar a partir de la copia de un modelo. Cada experiencia debe construir su propia metodología participativa.
En este sentido, la forma de aplicación del Presupuesto Participativo depende de los objetivos que se tengan en el proceso de gestión como Base Política del desarrollo del mismo. Por otra parte, es importante comprender la Base Social en la que se quiere desarrollar el Presupuesto Participativo, teniendo presente el grado de participación existente, que fijaría puntos de partidas desde donde y cómo generar participación. Por último, la Base Institucional es un límite a tener presente, básicamente en lo que se refiere a los procedimientos legales, institucionales y administrativos del diseño del Presupuesto Participativo.
En síntesis:
• A nivel institucional: Cabe destacar que las nuevas constituciones rescatan la idea de Democracia Participativa, incorporando institutos con Consulta y Decisión. Estos preceptos deben estar radicalizados en las propuestas de participación que se generen y propongan.
• A nivel social: La implementación del Presupuesto Participativo dependerá en gran medida de la capacidad de potenciar las formas elementales de participación comunitaria a través de clubes, sociedades de fomento, cooperadoras escolares, etc. Es imprescindible impulsar una Sociedad activa con capacidad de autoorganización.
• A nivel política: Por un lado, el compromiso del partido de gobierno con la dinámica participativa es de suma importancia para apuntalar el proceso del Presupuesto Participativo. A su vez, el PP dinamiza la relación entre gobierno y oposición en la medida que puede contribuir a fortalecer la obra de gobierno que es consensuada por la población.
Y siguiendo la línea de Tarso Genro (2001, p. 18) si se quiere radicalizar la democracia, de deben seguir ciertos principios básicos como: generar un espacio de deliberación, estructuras directas de participación, mecanismos de consultas periódicas, un sistema control y un ámbito permanente de elaboración del Presupuesto.
Sin embargo, cabe preguntarse si el Presupuesto Participativo abrió un nuevo diálogo entre los vecinos/as y la gestión, especialmente, si se tiene presente la vulnerabilidad en el que se encuentran los sectores excluidos de la argentina para la participación democrática y las dificultades que enfrentan para una participación de escala local (Merklen, Denis, 2005) y las modalidades de nuevas formas clientelísticas de acción estatal (Trota, Miguel, 2003) o de reorganización de sus prácticas colectivas (Forni Floreal, 2002). Lo que puede llevar al Presupuesto Participativo a ser un instrumento de legitimidad del gobierno o una herramienta construcción de poder popular (Ladizesky, Pablo y Casparrino, Claudio, 2004).
Si bien es cierto que para que el Presupuesto Participativo devenga en un proceso de radicalización democrática los mecanismos del proceso resultan importante para viabilizar la participación (Brose, Markus, 2001), lo cierto es que pesan los condicionantes sociodemográficos, políticos y culturales en la relación entre Estado y Sociedad Civil. Punto a tomar en cuenta en nuestro trabajo a partir de buscar en los condicionantes políticos, la relación con el gobierno y los mecanismos de participación su rol en la viabilidad de expansión del Presupuesto Participativo.
Implementación en la Ciudad de Buenos Aires
En Buenos Aires, luego del aluvión asambleario citado del verano de 2002, el Gobierno de la Ciudad implementó el Presupuesto Participativo para relegitimar su gestión.
De esta manera, elevó a categoría de Secretaría el área de Descentralización y Participación Ciudadana, que quedó a cargo del, en es entonces, Legislador Ariel Schifrin, quien estableció las pautas para la instrumentalización de los mecanismos participativos.
En primer término se desarrolló el Plan Piloto de Prioridades Presupuestarias 2002, en el cual los vecinos y vecinas, a partir de partidas ya asignadas para desramado y veredas, determinaban dónde debían ejecutarse esas partidas. Se llevaron a cabo 16 Plenarios, uno por cada CGP, donde participaron 4500 vecinos y vecinas y se cumplieron el 80% de las 338 prioridades.
En ese mismo semestre se desarrolló el Plan Piloto de Presupuesto Participativo 2003, en esa oportunidad, los vecinos generaron acciones de gobierno, que fueron priorizadas e incorporadas como anexo a la Ley de Presupuesto 2003. Esta vez se desarrolló en 43 Foros de escala barrial, con 4500 vecinos y vecinas, 189 acciones lográndose un cumplimiento del 70% de las metas propuestas.
Para el año 2004, el proceso se desarrolló a lo largo de todo el año, bajo el rótulo de Programa de Presupuesto Participativo 2004, con instancias de apertura, comisiones y cierre, donde los 9000 vecinos y vecinas priorizaron casi 1400 acciones en 51 Asambleas barriales. Siendo el cumplimiento de los objetivos en un 60%
Cambios en la gestión
Tras la reelección de Aníbal Ibarra, para un nuevo período de gestión, la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana quedó en manos de Héctor Capacciolli, dando continuidad al actual Programa de Presupuesto Participativo 2005, en el cual se estableció una innovación con la implementación al fijar un monto de un millón de pesos fijos de la Secretaría de Obras Públicas para su priorización. En el 2004, participaron 6000 personas en 51 Asambleas barriales, con unas 340 priorizaciones.
Para el Programa de Presupuesto Participativo 2006, se replanteó el ciclo del proceso, estableciéndose tres instancias de mediación entre el Estado y los vecinos/as para la elaboración de las prioridades. En las Paritarias, participaron unos 200 delegados temáticos y en las priorizaciones unas 9.000 personas que votaron por 519 demandas.
En principio pareciera ser que el Presupuesto Participativo comenzó a tener continuidad institucional, sin embargo, aún no se ha convertido en política de Estado, quedando como un mecanismo circunstancial de canalización de demandas en la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana que intenta involucrar al resto del gobierno que busca encontrar un esquema de planificación integrado con el resto de las Secretarías.
Variables
Plan Piloto de Prioridades Presupuestarias 2002
Plan Piloto de Presupuesto Participativo 2003
Programa de Presupuesto Participativo 2004
Programa de Presupuesto Participativo 2005
Programa de Presupuesto Participativo 2006
Desarrollo
1 mes
3 meses
1 año
1 año
1 año
Plenarios
16
43
51
51
51
Participantes
4500
4500
9000
6000
9000
Priorizaciones
338
(asignaciones partidas)
189
1400
340
519
Grado de Ejecución
80%
70%
60%
40%
En marcha
Fuente: Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana. GCBA.
El balance del proceso tiene aristas positivas y negativas. Al ser un proceso, el Presupuesto Participativo está lleno de conflictos y contradicciones, marchas y contramarchas, avances y retrocesos, que pueden conducirlo a una crisis, como sucedió con la democracia representativa. Por eso, es importante replantear constantemente el funcionamiento del PP, para fortalecer sus virtudes y superar sus defectos.
Implementación del Presupuesto Participativo en Rosario
Sin perder el eje de análisis sobre el caso Porteño, es interesante realizar algunas líneas comparativas con la Ciudad de Rosario, que también comenzó a aplicar el Presupuesto Participativo luego de la profunda crisis del 2001. Casi con los mismos objetivos, el Intendente Hermes Binner del Partido Socialista Popular (actual PS), instrumentó un proceso a partir de la sanción de una Ordenanza Municipal que estableció el proceso participativo en la elaboración del Presupuesto. (O. M. 7.326/2002). Al igual que en la Ciudad de Buenos Aires, el gobierno rosarino estableció procedimiento de participación desde los Centros Regionales, fijando un ciclo con las siguientes instancias:
· Primera Ronda de Asambleas Barriales marzo-abril.
· Consejos Participativos de Distrito desde mayo
· Segunda Ronda de Asambleas Distritales Septiembre
· Tercera Ronda o Cierre Diciembre
Como observamos los vecinos y vecinas de Rosario participan en las Asambleas Barriales, en Comisiones de Proyectos Sociales y Proyectos Urbanos, donde se llevan problemáticas urbanas y sociales y buscan generar propuestas de solución. En los Consejos Participativos de Distrito, los y las Consejaras electas, diseñan proyectos a ser priorizados en las Asambleas distritales, a través de una Feria de Proyectos. Por último, los proyectos se incorporan hasta un nivel presupuestario fijo. (Reglamento PP- Rosario).
La aplicación del Presupuesto Participativo de Rosario tiene una continuidad de cinco años y a lo largo de sus aplicación han buscado incorporar otras instancias de participación a fin de incrementar el nivel de involucramiento de la Ciudadanía. De ésta manera, Rosario tiene un procedimiento específico para los Jóvenes y para las Mujeres, que permite involucrar en problemáticas específicas a personas que generalmente no participan del proceso, como los y las jóvenes, o fortalecer a aquellas mujeres que tienen una responsabilidad mayor en generar soluciones a escala local y social. (Reglamento PP Joven y Mujer).
Investigando el Presupuesto Participativo Porteño
A partir del inicio del proceso de Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires, algunos jóvenes graduados y estudiantes de diversas disciplinas de la Universidad de Buenos Aires, formamos el Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa, nucleados en la Red Argentina de Ciencia Política de la Asociación Civil Mariano Moreno, y diseñamos un proyecto de investigación al que denominamos “Presupuesto Participativo Porteño en el contexto latinoamericano. Análisis comparativo político y social de sus aspectos: ciudadano, educativo y de género”.*
En ese proyecto nos propusimos como objetivo central, analizar al Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires intentando comprender el impacto político del proceso, examinar las características de los sujetos participantes, observar los cambios que iban teniendo lugar en la administración pública, y compararlo con otros casos similares en el contexto latinoamericano. Intentamos sacar conclusiones sobre las mudanzas producidas en la vida política de la ciudad, delimitando ejes de análisis sociales y políticos de los aspectos ciudadano, educativo y de género.
De esta manera, a partir de una clara definición teórico conceptual construimos un dispositivo analítico focalizado en el estudio de las características sociales y políticas de los participantes, diseñamos variables que tuvieran en cuenta los aspectos sociales y políticos para el análisis ciudadano, educativo y de género, a fin de establecer relaciones dinámicas del proceso de desarrollo del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires. (Romero, Ricardo, Democracia Participativa una utopía en marcha, Ediciones Cooperativas, 2005).
Asimismo pretendimos establecer lógicas comparativas entre este caso particular y otras experiencias similares, tanto nacionales como latinoamericanas, tomamos como referencia los casos: San Pablo, Belo Horizonte, Concordia Montevideo, Río Grande Do Sul en el ámbito internacional; y Rosario, Río Cuarto, Campana, Villa Mercedes y Avellaneda a nivel nacional.
A partir de estos objetivos, realizamos encuestas exploratorias por muestreo, que nos permitieron establecer la relación de los participantes con el proceso. Analizamos las prioridades de los vecinos y su impacto en el proceso presupuestario. Comparamos el significado político del Presupuesto Participativo en relación a otras instituciones de la Democracia Participativa en el área de la Ciudad. estudio se centra en la investigación del perfil de los participantes en el proceso de Presupuesto Participativo Porteño, con el objetivo de percibir el grado de comprensión del proceso por parte de los vecinos y su capacidad de acción en el mismo, a partir de una secuencia de encuestas en diversos momentos de ciclo, que brindan tanto una visión estática y como dinámica de la opinión de los participantes. Y en este caso específico, buscamos contribuir al fortalecimiento de la comunidad en el proceso, indagando la opinión y sobre el perfil de los participantes en las diferentes instancias del proceso cuyos resultados fueron publicados en Romero, Ricardo, Presupuesto Participativo Porteño 2002-2005, Ediciones Cooperativas, Buenos Aires, 2006.
Esta investigación, desarrollada a lo largo de varios años, nos permitió organizar Cuatro Jornadas sobre Democracia Participativa, publicar libros y documentos de trabajo, presentar ponencias en eventos académicos, desarrollar tesis de grado (Andrenacci, 2005) y posgrado, brindar cursos, talleres y seminarios en diversos ambientes académicos, estatales, público, privados y sociales. Además de dar asistencia técnica a distintas investigaciones como al trabajo etnográfico del antropólogo Dennis Rodgers (ver 2004 y 2005) y a la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
Algunos de los objetivos que tuvimos al emprender nuestra investigación fueron el impacto político y social del PP y el grado de aceptación del nuevo instrumento, de los cuales, en esta publicación, presentamos las principales conclusiones de las encuestas realizadas a lo largo de las ediciones del proceso y que complementan una serie de publicaciones anteriores. El Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa, de la Red Argentina de Ciencia Política de la Asociación Civil Mariano Moreno pretende abrir el camino a esta experiencia de gestión popular y acercar a la ciudadanía a un instrumento de transformación social desde el espacio de la administración pública, que, bajo la determinación de las prioridades en la estructura de partidas presupuestarias, replantea el desarrollo de la Democracia hacia un proceso de decisión directa de los ciudadanos en las políticas de gestión estatal.
Investigando el Presupuesto Participativo Rosarino
El Presupuesto Participativo Rosarino logró una instalación positiva en las consideraciones mediáticas, especialmente en la prensa gráfica, donde se desataca la participación vecinal en la elección propuestas y proyectos (http://www.rosario3.com/noticias/noticias.aspx?idNot=20275). Aunque también reciben críticas por la baja participación en relación a la cantidad población rosarina (http://www.rosario3.com/noticias/noticias.aspx?idNot=20456).
Sin embargo, la riqueza que destacan los trabajos académicos reside en los espacios de participación que el Presupuesto Participativo abre a nuevos sujetos sociales, generando mecanismos específicos para jóvenes (Berretta, Diego, Turra, Silvana, Ferrero, Mónica – 2006), o la inclusión de perspectiva de género con el Presupuesto Participativo Mujer http://ssl.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/mujer/programa_pp.jsp.
A la vez, se introducen mecanismos que facilitan la participación ciudadana, como el voto electrónico para las priorizaciones y la Feria de Proyectos, para que los/as ciudadanas puedan ver las propuestas vecinales http://www.sinmordaza.com/modules.php?name=News&file=article&sid=44780. Incluso se desataca la “Isla de los inventos” un espacio de integración social que busca generar prácticas creativas para solucionar problemas sociales. http://www.undp.org.ar/boletines/2006/04/notas/nota8.htm.
Cabe desatacar que la Ciudad de Rosario viene desarrollando desde 1996 un proceso de descentralización articulada con prácticas de planificación participativa. De ésta manera, el Presupuesto Participativo permitió consolidar la gestión de proximidad con mecanismos que permiten la toma de decisiones a escala local ( Superman, Roberto, 2006).
Lo que nos permite afirmar que el Presupuesto Participativo Rosarino generó una política integral de participación que permite involucrar a la ciudadanía al proceso. Como señala una investigación desarrollada por Josh Lerner y Daniel Schugurensky (L y S – 2007) quienes analizan el efecto educativo de la democracia participativa, a través de entrevistas, consultado a 44 delegados/as participantes en las instancias de Asambleas, siendo consultados sobre sus visiones acerca de sus conocimientos sobre las visiones ciudadanas. Esta investigación nos permite ver el impacto que tiene la práctica participativa sobre la formación de los vecinos/as en la gestión pública.
Por último, al analizar las priorizaciones surgidas del proceso participativo, se puede observar una distribución geográfica uniforme de las mismas, lo que permitiría asegurar que existe un proceso de redistribución al compensar las desigualdades regionales que se presentan en los distritos. (Romero, Ricardo, 2007)
Comparación con Buenos Aires y Rosario: algunas conclusiones
Si bien pareciese que ambos proyectos buscaron reestablecer una relación entre la Sociedad Civil y el Estado que estaba en crisis en el momento que comenzó la aplicación, el caso Rosarino logra ese objetivo, en tanto que el gobierno porteño no. Podríamos decir que la Ciudad de Buenos Aires no logró el éxito esperado por el accidente de Cromagnon, que debilitó la gestión de Anibal Ibarra, concluyendo con su destitución. Sin embargo, quería dejar tres puntos críticos que comparados con el caso Rosarino, no permitirían afirmar que el Presupuesto Participativo fracasa en ésta Ciudad también por problemas estructurales internos, que a continuación se exponen.
Organizativo: El caso porteño no logró establecerse como política de Estado, siempre estuvo concentrado en la Secretaria de Descentralización. En cambio en Rosario, la decisión de aplicación es del Gobierno mismo de la Intendencia. Además, la experiencia rosarina consolidó un mecanismo que asigna partidas presupuestarias específicas a los proyectos votados en el Presupuesto Participativo, en tanto que Buenos Aires sólo logra Actas acuerdo con las y los funcionarios, que se cumplen más por voluntad de los mismos, que por derecho de la ciudadanía.
Ciudadano: En Buenos Aires no alcanzó a involucrar a quienes estaban orientadas estas instancias, los y las asambleístas mayoritariamente fueron refractarios a participar del proceso, solamente se involucraron referentes comunitarios que ya tenían una relación con los Directores de los CGP. En tanto que en Rosario, los y las vecinas que se plegaron a participar de las Asambleas vecinales, se sumaron a la propuesta de involucramiento, junto a las ONG que ya estaban participando de los mecanismos de descentralización participativa que venía implementando el municipio.
Distributivo: Al ver las prioridades votadas, se puede observar que las mismas se concentran en los sectores medios, sin encontrar un proceso de compensación como en otras experiencias de Presupuesto Participativo. En tanto que en Rosario, la aplicación del mismo, permite observar que el proceso permitió derivar proyectos a zonas de menores recursos, generando una tendencia redistributiva.
En definitiva, si la idea de aplicación del Presupuesto Participativo era reestablecer una nueva relación entre Sociedad Civil y Estado, reciudadanizando y redistribuyendo ingresos, podemos ver que el caso porteño no alcanza ésos objetivo, es necesario desarrollar una estrategia que busque redefinir la relación de poder, la distribución de recursos y, fundamentalmente, incluir nuevos sujetos sociales en el proceso de gestión participativa, así realmente se comenzará a avanzar en la utopía de un gobierno del pueblo.
Bibliografía
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Textos por la Red Argentina de Ciencia Política de la Asociación Civil Mariano Moreno:
Presupuesto Participativo Porteño 2002-2006. Ricardo Romero, Edic. Cooperativas Bs. As. 2007.
Buenos Aires Ciudad Participativa. Ricardo Romero (comp.) Edic. Cooperativas Bs. As., 2006.
Presupuesto Participativo Porteño 2002-2005. Ricardo Romero, Edic. Cooperativas Bs. As., 2006.
Comunicación y Cultura para la Democracia Participativa. Lorena Andrenacci. Edic. Cooperativas, Bs. As., 2005.
Democracia Participativa. Una utopía en marcha, Ricardo Romero, Compilador, Edic. Cooperativas, Bs. As., 2005.
Un nuevo contrato social. Ediciones Cooperativas, Bs. As., 2004. En colaboración con Raúl Pont.
* Titulo del Proyecto: Presupuesto Participativo Porteño en el contexto latinoamericano. Análisis comparativo político y social de sus aspectos ciudadano, educativo y de género
Director: Lic. Ricardo Romero // Co- Directora: Lic. Sylvia Ruiz Moreno.
Equipo de Investigación: Andrenacci Lorena, Baletto Jorge, Bin Elisa, Cervellino Amílcar, de Lucio Adriana, Ghioni Mercedes, Knopoff Samuel, Maynard Andrea, Mojico Daniel, Otero Estefanía y Ubieta Analía.
Colaboradores: Álvarez Ramiro, Castro Martín, Cleri Paola, Cristaldi Vanesa, Espiño Alberto, Guillardoy Paula, Laici Luz, Morelli Juan, Nasep Paula, Puente Olivera Paz, Porte Viviana, Priori Sáenz Denise, Querido Leandro, Revol Luisa, Sauro Analía, Sola Laura, Toufeksian Mara, Valle Ana Inés y Zothner Sabrina.
Presupuesto Participativo en Rosario y Buenos Aires:
visiones sobre su aplicación
Crisis y reorientación de la gestión
Tras la crisis de diciembre de 2001, diversas ciudades como Buenos Aires, La Plata, Avellaneda, Rosario, Córdoba, Río Cuarto, Bariloche, Campana, entre otras, comenzaron a implementar el Presupuesto Participativo, como una vía de recuperar la legitimidad democrática que era interpelada por el grito del “que se vayan todos” que surgían al compás de las cacerolas, a partir de una estrategia de administración que buscar replantear, bajo nuevas bases, la relación entre Estado y Sociedad Civil
Se tomo este mecanismo de gestión participativa, que se implementa con éxito desde 1989 en la ciudad de Porto Alegre. Además, actualmente, se aplica en más de 200 ciudades de Brasil, inclusive, con resultados satisfactorios, a escala provincial en los Estados de Acre y Matto Grosso do Sul. En tanto que, a nivel internacional, se instrumenta en ciudades de España, Francia, Colombia, Canadá y Estados Unidos.
En este sentido, bajo un contexto donde la caída del Muro de Berlín y la crisis del Estado de Bienestar interpelaron fuertemente las propuestas del campo socialista y afectaron a los incipientes modelos de desarrolla latinoamericanos. El avance arrollador del neoliberalismo impuso su pensamiento único en la política que redujo el concepto de gobernar al de una mera administración de lo público.
Contrapuesto a la visión neoliberal, el Presupuesto Participativo convoca a la ciudadanía a discutir y elaborar las prioridades presupuestarias de la gestión pública, a través de diversas instancias participativas, como asambleas, foros, comisiones, etc, y de alcances consultivos, deliberativos e incluso resolutivos en el presupuesto, lo que marca un cambio de objetivos respecto a los lineamientos del Consenso de Washington.
Conceptualización
Podemos afirmar que:
Es preciso comprender que el Presupuesto Participativo no es un sistema sino un proceso. Se trata de una construcción colectiva que se va desarrollando en cada lugar a partir de sus particularidades políticas y sociales, que puede tener avances y retrocesos, éxitos y fracasos. Por lo tanto, no se puede implementar a partir de la copia de un modelo. Cada experiencia debe construir su propia metodología participativa.
En este sentido, la forma de aplicación del Presupuesto Participativo depende de los objetivos que se tengan en el proceso de gestión como Base Política del desarrollo del mismo. Por otra parte, es importante comprender la Base Social en la que se quiere desarrollar el Presupuesto Participativo, teniendo presente el grado de participación existente, que fijaría puntos de partidas desde donde y cómo generar participación. Por último, la Base Institucional es un límite a tener presente, básicamente en lo que se refiere a los procedimientos legales, institucionales y administrativos del diseño del Presupuesto Participativo.
En síntesis:
• A nivel institucional: Cabe destacar que las nuevas constituciones rescatan la idea de Democracia Participativa, incorporando institutos con Consulta y Decisión. Estos preceptos deben estar radicalizados en las propuestas de participación que se generen y propongan.
• A nivel social: La implementación del Presupuesto Participativo dependerá en gran medida de la capacidad de potenciar las formas elementales de participación comunitaria a través de clubes, sociedades de fomento, cooperadoras escolares, etc. Es imprescindible impulsar una Sociedad activa con capacidad de autoorganización.
• A nivel política: Por un lado, el compromiso del partido de gobierno con la dinámica participativa es de suma importancia para apuntalar el proceso del Presupuesto Participativo. A su vez, el PP dinamiza la relación entre gobierno y oposición en la medida que puede contribuir a fortalecer la obra de gobierno que es consensuada por la población.
Y siguiendo la línea de Tarso Genro (2001, p. 18) si se quiere radicalizar la democracia, de deben seguir ciertos principios básicos como: generar un espacio de deliberación, estructuras directas de participación, mecanismos de consultas periódicas, un sistema control y un ámbito permanente de elaboración del Presupuesto.
Sin embargo, cabe preguntarse si el Presupuesto Participativo abrió un nuevo diálogo entre los vecinos/as y la gestión, especialmente, si se tiene presente la vulnerabilidad en el que se encuentran los sectores excluidos de la argentina para la participación democrática y las dificultades que enfrentan para una participación de escala local (Merklen, Denis, 2005) y las modalidades de nuevas formas clientelísticas de acción estatal (Trota, Miguel, 2003) o de reorganización de sus prácticas colectivas (Forni Floreal, 2002). Lo que puede llevar al Presupuesto Participativo a ser un instrumento de legitimidad del gobierno o una herramienta construcción de poder popular (Ladizesky, Pablo y Casparrino, Claudio, 2004).
Si bien es cierto que para que el Presupuesto Participativo devenga en un proceso de radicalización democrática los mecanismos del proceso resultan importante para viabilizar la participación (Brose, Markus, 2001), lo cierto es que pesan los condicionantes sociodemográficos, políticos y culturales en la relación entre Estado y Sociedad Civil. Punto a tomar en cuenta en nuestro trabajo a partir de buscar en los condicionantes políticos, la relación con el gobierno y los mecanismos de participación su rol en la viabilidad de expansión del Presupuesto Participativo.
Implementación en la Ciudad de Buenos Aires
En Buenos Aires, luego del aluvión asambleario citado del verano de 2002, el Gobierno de la Ciudad implementó el Presupuesto Participativo para relegitimar su gestión.
De esta manera, elevó a categoría de Secretaría el área de Descentralización y Participación Ciudadana, que quedó a cargo del, en es entonces, Legislador Ariel Schifrin, quien estableció las pautas para la instrumentalización de los mecanismos participativos.
En primer término se desarrolló el Plan Piloto de Prioridades Presupuestarias 2002, en el cual los vecinos y vecinas, a partir de partidas ya asignadas para desramado y veredas, determinaban dónde debían ejecutarse esas partidas. Se llevaron a cabo 16 Plenarios, uno por cada CGP, donde participaron 4500 vecinos y vecinas y se cumplieron el 80% de las 338 prioridades.
En ese mismo semestre se desarrolló el Plan Piloto de Presupuesto Participativo 2003, en esa oportunidad, los vecinos generaron acciones de gobierno, que fueron priorizadas e incorporadas como anexo a la Ley de Presupuesto 2003. Esta vez se desarrolló en 43 Foros de escala barrial, con 4500 vecinos y vecinas, 189 acciones lográndose un cumplimiento del 70% de las metas propuestas.
Para el año 2004, el proceso se desarrolló a lo largo de todo el año, bajo el rótulo de Programa de Presupuesto Participativo 2004, con instancias de apertura, comisiones y cierre, donde los 9000 vecinos y vecinas priorizaron casi 1400 acciones en 51 Asambleas barriales. Siendo el cumplimiento de los objetivos en un 60%
Cambios en la gestión
Tras la reelección de Aníbal Ibarra, para un nuevo período de gestión, la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana quedó en manos de Héctor Capacciolli, dando continuidad al actual Programa de Presupuesto Participativo 2005, en el cual se estableció una innovación con la implementación al fijar un monto de un millón de pesos fijos de la Secretaría de Obras Públicas para su priorización. En el 2004, participaron 6000 personas en 51 Asambleas barriales, con unas 340 priorizaciones.
Para el Programa de Presupuesto Participativo 2006, se replanteó el ciclo del proceso, estableciéndose tres instancias de mediación entre el Estado y los vecinos/as para la elaboración de las prioridades. En las Paritarias, participaron unos 200 delegados temáticos y en las priorizaciones unas 9.000 personas que votaron por 519 demandas.
En principio pareciera ser que el Presupuesto Participativo comenzó a tener continuidad institucional, sin embargo, aún no se ha convertido en política de Estado, quedando como un mecanismo circunstancial de canalización de demandas en la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana que intenta involucrar al resto del gobierno que busca encontrar un esquema de planificación integrado con el resto de las Secretarías.
Variables
Plan Piloto de Prioridades Presupuestarias 2002
Plan Piloto de Presupuesto Participativo 2003
Programa de Presupuesto Participativo 2004
Programa de Presupuesto Participativo 2005
Programa de Presupuesto Participativo 2006
Desarrollo
1 mes
3 meses
1 año
1 año
1 año
Plenarios
16
43
51
51
51
Participantes
4500
4500
9000
6000
9000
Priorizaciones
338
(asignaciones partidas)
189
1400
340
519
Grado de Ejecución
80%
70%
60%
40%
En marcha
Fuente: Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana. GCBA.
El balance del proceso tiene aristas positivas y negativas. Al ser un proceso, el Presupuesto Participativo está lleno de conflictos y contradicciones, marchas y contramarchas, avances y retrocesos, que pueden conducirlo a una crisis, como sucedió con la democracia representativa. Por eso, es importante replantear constantemente el funcionamiento del PP, para fortalecer sus virtudes y superar sus defectos.
Implementación del Presupuesto Participativo en Rosario
Sin perder el eje de análisis sobre el caso Porteño, es interesante realizar algunas líneas comparativas con la Ciudad de Rosario, que también comenzó a aplicar el Presupuesto Participativo luego de la profunda crisis del 2001. Casi con los mismos objetivos, el Intendente Hermes Binner del Partido Socialista Popular (actual PS), instrumentó un proceso a partir de la sanción de una Ordenanza Municipal que estableció el proceso participativo en la elaboración del Presupuesto. (O. M. 7.326/2002). Al igual que en la Ciudad de Buenos Aires, el gobierno rosarino estableció procedimiento de participación desde los Centros Regionales, fijando un ciclo con las siguientes instancias:
· Primera Ronda de Asambleas Barriales marzo-abril.
· Consejos Participativos de Distrito desde mayo
· Segunda Ronda de Asambleas Distritales Septiembre
· Tercera Ronda o Cierre Diciembre
Como observamos los vecinos y vecinas de Rosario participan en las Asambleas Barriales, en Comisiones de Proyectos Sociales y Proyectos Urbanos, donde se llevan problemáticas urbanas y sociales y buscan generar propuestas de solución. En los Consejos Participativos de Distrito, los y las Consejaras electas, diseñan proyectos a ser priorizados en las Asambleas distritales, a través de una Feria de Proyectos. Por último, los proyectos se incorporan hasta un nivel presupuestario fijo. (Reglamento PP- Rosario).
La aplicación del Presupuesto Participativo de Rosario tiene una continuidad de cinco años y a lo largo de sus aplicación han buscado incorporar otras instancias de participación a fin de incrementar el nivel de involucramiento de la Ciudadanía. De ésta manera, Rosario tiene un procedimiento específico para los Jóvenes y para las Mujeres, que permite involucrar en problemáticas específicas a personas que generalmente no participan del proceso, como los y las jóvenes, o fortalecer a aquellas mujeres que tienen una responsabilidad mayor en generar soluciones a escala local y social. (Reglamento PP Joven y Mujer).
Investigando el Presupuesto Participativo Porteño
A partir del inicio del proceso de Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires, algunos jóvenes graduados y estudiantes de diversas disciplinas de la Universidad de Buenos Aires, formamos el Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa, nucleados en la Red Argentina de Ciencia Política de la Asociación Civil Mariano Moreno, y diseñamos un proyecto de investigación al que denominamos “Presupuesto Participativo Porteño en el contexto latinoamericano. Análisis comparativo político y social de sus aspectos: ciudadano, educativo y de género”.*
En ese proyecto nos propusimos como objetivo central, analizar al Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires intentando comprender el impacto político del proceso, examinar las características de los sujetos participantes, observar los cambios que iban teniendo lugar en la administración pública, y compararlo con otros casos similares en el contexto latinoamericano. Intentamos sacar conclusiones sobre las mudanzas producidas en la vida política de la ciudad, delimitando ejes de análisis sociales y políticos de los aspectos ciudadano, educativo y de género.
De esta manera, a partir de una clara definición teórico conceptual construimos un dispositivo analítico focalizado en el estudio de las características sociales y políticas de los participantes, diseñamos variables que tuvieran en cuenta los aspectos sociales y políticos para el análisis ciudadano, educativo y de género, a fin de establecer relaciones dinámicas del proceso de desarrollo del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires. (Romero, Ricardo, Democracia Participativa una utopía en marcha, Ediciones Cooperativas, 2005).
Asimismo pretendimos establecer lógicas comparativas entre este caso particular y otras experiencias similares, tanto nacionales como latinoamericanas, tomamos como referencia los casos: San Pablo, Belo Horizonte, Concordia Montevideo, Río Grande Do Sul en el ámbito internacional; y Rosario, Río Cuarto, Campana, Villa Mercedes y Avellaneda a nivel nacional.
A partir de estos objetivos, realizamos encuestas exploratorias por muestreo, que nos permitieron establecer la relación de los participantes con el proceso. Analizamos las prioridades de los vecinos y su impacto en el proceso presupuestario. Comparamos el significado político del Presupuesto Participativo en relación a otras instituciones de la Democracia Participativa en el área de la Ciudad. estudio se centra en la investigación del perfil de los participantes en el proceso de Presupuesto Participativo Porteño, con el objetivo de percibir el grado de comprensión del proceso por parte de los vecinos y su capacidad de acción en el mismo, a partir de una secuencia de encuestas en diversos momentos de ciclo, que brindan tanto una visión estática y como dinámica de la opinión de los participantes. Y en este caso específico, buscamos contribuir al fortalecimiento de la comunidad en el proceso, indagando la opinión y sobre el perfil de los participantes en las diferentes instancias del proceso cuyos resultados fueron publicados en Romero, Ricardo, Presupuesto Participativo Porteño 2002-2005, Ediciones Cooperativas, Buenos Aires, 2006.
Esta investigación, desarrollada a lo largo de varios años, nos permitió organizar Cuatro Jornadas sobre Democracia Participativa, publicar libros y documentos de trabajo, presentar ponencias en eventos académicos, desarrollar tesis de grado (Andrenacci, 2005) y posgrado, brindar cursos, talleres y seminarios en diversos ambientes académicos, estatales, público, privados y sociales. Además de dar asistencia técnica a distintas investigaciones como al trabajo etnográfico del antropólogo Dennis Rodgers (ver 2004 y 2005) y a la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.
Algunos de los objetivos que tuvimos al emprender nuestra investigación fueron el impacto político y social del PP y el grado de aceptación del nuevo instrumento, de los cuales, en esta publicación, presentamos las principales conclusiones de las encuestas realizadas a lo largo de las ediciones del proceso y que complementan una serie de publicaciones anteriores. El Grupo de Estudios sobre Democracia Participativa, de la Red Argentina de Ciencia Política de la Asociación Civil Mariano Moreno pretende abrir el camino a esta experiencia de gestión popular y acercar a la ciudadanía a un instrumento de transformación social desde el espacio de la administración pública, que, bajo la determinación de las prioridades en la estructura de partidas presupuestarias, replantea el desarrollo de la Democracia hacia un proceso de decisión directa de los ciudadanos en las políticas de gestión estatal.
Investigando el Presupuesto Participativo Rosarino
El Presupuesto Participativo Rosarino logró una instalación positiva en las consideraciones mediáticas, especialmente en la prensa gráfica, donde se desataca la participación vecinal en la elección propuestas y proyectos (http://www.rosario3.com/noticias/noticias.aspx?idNot=20275). Aunque también reciben críticas por la baja participación en relación a la cantidad población rosarina (http://www.rosario3.com/noticias/noticias.aspx?idNot=20456).
Sin embargo, la riqueza que destacan los trabajos académicos reside en los espacios de participación que el Presupuesto Participativo abre a nuevos sujetos sociales, generando mecanismos específicos para jóvenes (Berretta, Diego, Turra, Silvana, Ferrero, Mónica – 2006), o la inclusión de perspectiva de género con el Presupuesto Participativo Mujer http://ssl.rosario.gov.ar/sitio/desarrollo_social/mujer/programa_pp.jsp.
A la vez, se introducen mecanismos que facilitan la participación ciudadana, como el voto electrónico para las priorizaciones y la Feria de Proyectos, para que los/as ciudadanas puedan ver las propuestas vecinales http://www.sinmordaza.com/modules.php?name=News&file=article&sid=44780. Incluso se desataca la “Isla de los inventos” un espacio de integración social que busca generar prácticas creativas para solucionar problemas sociales. http://www.undp.org.ar/boletines/2006/04/notas/nota8.htm.
Cabe desatacar que la Ciudad de Rosario viene desarrollando desde 1996 un proceso de descentralización articulada con prácticas de planificación participativa. De ésta manera, el Presupuesto Participativo permitió consolidar la gestión de proximidad con mecanismos que permiten la toma de decisiones a escala local ( Superman, Roberto, 2006).
Lo que nos permite afirmar que el Presupuesto Participativo Rosarino generó una política integral de participación que permite involucrar a la ciudadanía al proceso. Como señala una investigación desarrollada por Josh Lerner y Daniel Schugurensky (L y S – 2007) quienes analizan el efecto educativo de la democracia participativa, a través de entrevistas, consultado a 44 delegados/as participantes en las instancias de Asambleas, siendo consultados sobre sus visiones acerca de sus conocimientos sobre las visiones ciudadanas. Esta investigación nos permite ver el impacto que tiene la práctica participativa sobre la formación de los vecinos/as en la gestión pública.
Por último, al analizar las priorizaciones surgidas del proceso participativo, se puede observar una distribución geográfica uniforme de las mismas, lo que permitiría asegurar que existe un proceso de redistribución al compensar las desigualdades regionales que se presentan en los distritos. (Romero, Ricardo, 2007)
Comparación con Buenos Aires y Rosario: algunas conclusiones
Si bien pareciese que ambos proyectos buscaron reestablecer una relación entre la Sociedad Civil y el Estado que estaba en crisis en el momento que comenzó la aplicación, el caso Rosarino logra ese objetivo, en tanto que el gobierno porteño no. Podríamos decir que la Ciudad de Buenos Aires no logró el éxito esperado por el accidente de Cromagnon, que debilitó la gestión de Anibal Ibarra, concluyendo con su destitución. Sin embargo, quería dejar tres puntos críticos que comparados con el caso Rosarino, no permitirían afirmar que el Presupuesto Participativo fracasa en ésta Ciudad también por problemas estructurales internos, que a continuación se exponen.
Organizativo: El caso porteño no logró establecerse como política de Estado, siempre estuvo concentrado en la Secretaria de Descentralización. En cambio en Rosario, la decisión de aplicación es del Gobierno mismo de la Intendencia. Además, la experiencia rosarina consolidó un mecanismo que asigna partidas presupuestarias específicas a los proyectos votados en el Presupuesto Participativo, en tanto que Buenos Aires sólo logra Actas acuerdo con las y los funcionarios, que se cumplen más por voluntad de los mismos, que por derecho de la ciudadanía.
Ciudadano: En Buenos Aires no alcanzó a involucrar a quienes estaban orientadas estas instancias, los y las asambleístas mayoritariamente fueron refractarios a participar del proceso, solamente se involucraron referentes comunitarios que ya tenían una relación con los Directores de los CGP. En tanto que en Rosario, los y las vecinas que se plegaron a participar de las Asambleas vecinales, se sumaron a la propuesta de involucramiento, junto a las ONG que ya estaban participando de los mecanismos de descentralización participativa que venía implementando el municipio.
Distributivo: Al ver las prioridades votadas, se puede observar que las mismas se concentran en los sectores medios, sin encontrar un proceso de compensación como en otras experiencias de Presupuesto Participativo. En tanto que en Rosario, la aplicación del mismo, permite observar que el proceso permitió derivar proyectos a zonas de menores recursos, generando una tendencia redistributiva.
En definitiva, si la idea de aplicación del Presupuesto Participativo era reestablecer una nueva relación entre Sociedad Civil y Estado, reciudadanizando y redistribuyendo ingresos, podemos ver que el caso porteño no alcanza ésos objetivo, es necesario desarrollar una estrategia que busque redefinir la relación de poder, la distribución de recursos y, fundamentalmente, incluir nuevos sujetos sociales en el proceso de gestión participativa, así realmente se comenzará a avanzar en la utopía de un gobierno del pueblo.
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Textos por la Red Argentina de Ciencia Política de la Asociación Civil Mariano Moreno:
Presupuesto Participativo Porteño 2002-2006. Ricardo Romero, Edic. Cooperativas Bs. As. 2007.
Buenos Aires Ciudad Participativa. Ricardo Romero (comp.) Edic. Cooperativas Bs. As., 2006.
Presupuesto Participativo Porteño 2002-2005. Ricardo Romero, Edic. Cooperativas Bs. As., 2006.
Comunicación y Cultura para la Democracia Participativa. Lorena Andrenacci. Edic. Cooperativas, Bs. As., 2005.
Democracia Participativa. Una utopía en marcha, Ricardo Romero, Compilador, Edic. Cooperativas, Bs. As., 2005.
Un nuevo contrato social. Ediciones Cooperativas, Bs. As., 2004. En colaboración con Raúl Pont.
* Titulo del Proyecto: Presupuesto Participativo Porteño en el contexto latinoamericano. Análisis comparativo político y social de sus aspectos ciudadano, educativo y de género
Director: Lic. Ricardo Romero // Co- Directora: Lic. Sylvia Ruiz Moreno.
Equipo de Investigación: Andrenacci Lorena, Baletto Jorge, Bin Elisa, Cervellino Amílcar, de Lucio Adriana, Ghioni Mercedes, Knopoff Samuel, Maynard Andrea, Mojico Daniel, Otero Estefanía y Ubieta Analía.
Colaboradores: Álvarez Ramiro, Castro Martín, Cleri Paola, Cristaldi Vanesa, Espiño Alberto, Guillardoy Paula, Laici Luz, Morelli Juan, Nasep Paula, Puente Olivera Paz, Porte Viviana, Priori Sáenz Denise, Querido Leandro, Revol Luisa, Sauro Analía, Sola Laura, Toufeksian Mara, Valle Ana Inés y Zothner Sabrina.
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