sábado, 4 de diciembre de 2010

"Descentralización en la Ciudad de Buenos Aires. Perspectivas y desafíos de la construcción de las Comunas"

"Descentralización en la Ciudad de Buenos Aires.
Perspectivas y desafíos de la construcción de las Comunas"

Ricardo Romero
Politólogo UBA

El proceso de descentralización de la Ciudad de Buenos Aires debe ser analizado bajo el contexto de su transformación en una Ciudad Global. En este sentido, como una primera aproximación se exponen los ejes conceptuales sobre los cambios y desafíos del rol de las ciudades en su relación con la globalización, la desconcentración y la formación de nuevas estructuras urbanas, especialmente aquellos puntos que pueden relacionarse a la Ciudad de Buenos Aires. En la segunda parte, avanzamos hacia una exposición del proceso de desconcentración y descentralización al que se llegó en la actualidad y las perspectivas de la formación de Comunas en la CABA.
Buenos Ciudad Global
Para contextualizar el proceso de descentralización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debemos comprender los cambios acaecidos a nivel internacional, especialmente en lo que refiere al nuevo rol de las ciudades en el proceso de globalización. Bajo el concepto de “globalocalización”, la Profesora Magnaqui analiza los cambios en la relación local-global como dinámica avanzada de la acumulación en el ámbito de los Estados Nacionales (Magnaqui, 2009).
Desde una tercera fase de internacionalización de los mercados (Coriat 1997) que se caracteriza especialmente por extender y desregular el sistema financiero. Este proceso genera una relocalización de los procesos y una reconfiguración en la acumulación de capital, con la pérdida de soberanía de los Estados Nacionales y la preponderancia de centros, vinculados tecnológicamente, que se interrelacionan a niveles regionales, nacionales, locales o globales (Sassen 2003).
Así, la nueva geografía económica coloca a las ciudades en un mecanismos de circuitos globales, donde a las instancias locales vinculadas a la globalización las denomina “Ciudades Globales” (Sassen, 2003). Estas ciudades contienen un espacio urbano concentrado y vinculado a la economía mundial, donde Buenos Aires no escapa a esta configuración conteniendo los denominados edificios inteligentes, donde se localizan empresas como Telefónica en Puerto Madero.
Esto provoca diferenciaciones sociales importantes, una geografía transnacional con pobreza local, como podemos ver a Puerto Madero en la misma Comuna que San Telmo y la Villa 31, donde se ve que hay fuerte vínculo internacional y a la vez una desconexión con el entorno local.
Este efecto provoca que los Estados Nacionales tengan menor capacidad de controlar los flujos de capital (Brenner, 2003) y la localización de Inversión Extranjera Directa, de hecho, como se ve para Argentina durante 1990 a 2000 la IED fue superior a U$S 75 billones y con fusiones y adquisiciones llega a 120 (Chudnovsky y López, 2001). Estas inversiones se orientaron preferentemente a configurar ese esquema de modernización global de la infraestructura en el ámbito de la Red Metropolitana de Buenos Aires (countries, autopistas, redes informáticas, hoteles internacionales, etc).
En el prólogo a la Ciudad Global de Sassen, Cicolella y Mignaqui remarcan el vínculo financiero e informativo que se establece al mercado global y un efecto social de gentrificación urbana, que implica la expansión de espacios con servicios banales y personalizados. Parte de esto son los nuevos Palermos, Hollywood o Soho, que se presentan como espacios para esos sectores (Magnaqui, 2005), en la combinación de servicios para personas de alto nivel adquisitivo, excluyendo otras zonas, que se empobrecen y marginan.
Al concentrarnos en la tesis central del estudio de Sassen, vemos que existe una combinación de dispersión e integración global, donde las ciudades juegan un rol estratégico, que sin embargo se generan en marco de aglomeración de funciones centrales en sitios reducidos (Sassen, 1997).
En la Ciudad de Buenos Aires la década neoliberal concluye con un proceso fragmentario como colorario de la fase de modernización capitalista que sufrió Argentina, concretándose físicamente en configuraciones urbanísticas y arquitectónicas particulares y, especialmente, una forma de valorización diferencial del suelo urbano, promovidas por los organismos públicos con competencia territorial (Mignaqui- Ciccolella, 2005), pensemos en la Corporación Puerto Madero o la Corporación Sur.
La Ciudad de Buenos Aires, se vio reconfigurada en su vínculo con su entorno metropolitano, donde se expandió una economía urbana basada en el consumo y las necesidades de las elites y el capital trasnacional, en concordancia con el capitalismo global, flexible, posfordista o informacional, y en convergencia con la universalización del Estado Neoliberal y del paradigma sociocultural posmoderno.
De esta manera, se presencia un proceso de transformación de aproximadamente treinta años, que va de reestructuración en reestructuración hacia las áreas metropolitanas y hacia la desconcentración y concentración en diferentes zonas de la ciudad. Bajo la configuración de una metrópolis como Buenos Aires, devenida en Ciudad Global, redefine sus marcos de planificación, revalorizando nuevos espacios (Mignaqui- Ciccolella, 2005), donde Puerto Madero es su marca más explícita.
La Ciudad de Buenos Aires a su vez, juega un rol especial en el esquema del Estado Nacional, al concentrar el 8,3% de la población nacional y el 25,5% del PBI nacional, y siendo el epicentro de una Red Metropolitana con el 35% de la población nacional, pero alrededor del 53% del PBI. En ese marco, se genera un nuevo paisaje y tejido residencial y nuevos espacios de gestión empresarial y producción (Mignaqui- Ciccolella, 2005).
Sin embargo, el proceso de políticas de descentralización y privatización de empresas y servicios públicos llevó a la Ciudad de Buenos Aires a redefinir su relación con el gobierno nacional, recibiendo su autonomía en 1994 y sancionando normas que la obligaría a generar políticas de planificación urbana.
Buenos Aires Ciudad de Comunas
La Ciudad de Buenos Aires tiene una historia larga y corta a la vez. Siempre estuvo enmarcada en la lógica de la política nacional, como Hinterland del Virreinato y epicentro de la Argentina moderna, como punta el abanico agroexportador y centro de recepción de la concentración urbana del conurbano bonaerense. Sin embargo recién 1994 logra su autonomía.
Durante los años setenta, la Ciudad de Buenos Aires entra en ese proceso de globalización, donde reconfigura su estructura urbana. En ese marco, las planificaciones militares definían nuevas centralidades, diseñando barrios, construyendo autopistas y diagramando nuevos vínculos institucionales, de hecho en 1972 se sancionan los Consejos Vecinales, a partir de las secciones electorales (confeccionadas según de circuitos geográficos especialmente a partir de la sumatoria de electores). Los mismos funcionaron con interrupción durante la dictadura y hasta conformación de los Centros de Gestión y Participación Ciudadana en 1998. Solo tenían la capacidad de tomar las demandas vecinales y hacer lobby para su solución.
La Ciudad de Buenos Aires recibe su autonomía a partir de la Reforma Constitucional de 1994, iniciándose la formación de un Estado Local con características especiales. Teniendo como base nuevas formas de planeamiento urbano, especialmente en lo que refiere a lo ambiental en los artículos 27 y 29, y como principio de Gobierno la Democracia Participativa (Romero, 2006).
En este marco, la Constitución fijó criterios e instrumentos de Democracia Participativa para garantizar la aplicación de la misma, estableciendo la Consulta Popular, el Referéndum, la Iniciativa Popular, el Presupuesto Participativo y diferentes Consejos, como el de Planificación Estratégica y el Económico y Social. Esta visión se hizo a partir de un acuerdo político en la Constituyente entre el FREPASO (Frente Grande, PS y País) y la UCR, lo que luego sería la Alianza, y que permitieron incorporar institutos progresistas, sin embargo, se ponían límites que lo hacen en algunos casos inaplicables (GEDEP).
De hecho, la incorporación de las Comunas en la Constitución estuvo sostenida por parte de esta coalición en la idea de fortalecer la participación ciudadana, frente a posiciones como la del peronismo o Nueva Dirigencia, que planteaban la formación de gestiones locales como Alcaldías, centralizando en la cabeza de la unidad (ver Taquigráficas).
Lo cierto es que se establece un capítulo que fija en cinco artículos la constitución de las unidades descentralizadas, sus competencias, su criterio de asignación presupuestaria, su gobierno y su órgano de participación. Sin embargo, no fijó cantidad de comunas, montos, especificaciones de delegación de competencias y fecha específica de constitución de sus autoridades. Solo estableció un plazo de seis años.
Durante ese interregno, el ejecutivo delimitó la formación de los Centros de Gestión y Participación, a partir de los Consejos Vecinales, y dividiendo el 14 y el 2, comenzaron a desconcentrar funciones en los mismos. Correlativamente, se estableció un debate en la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de le Legislatura, que intentaron aportar un criterio de descentralización diferente al electoral (Escolar, 2004), sin embargo no logró superar la presión por fijar los CGP como mapa de las Comunas, último intento que pretendió dar Cristian Caram en la Legislatura.
La crisis del 2001 reconfiguró el mapa político, especialmente en la Ciudad, la irrupción del macrismo y las fuerzas de izquierda abrieron la posibilidad de encarar el debate de las Comunas desde otra perspectiva, o sea, la crisis abrió una oportunidad. Si bien cabe aclarar que las espontáneas asambleas que surgieron en los barrios durante el 2002 instalaron el tema, fueron las antiguas redes sociales que tenían los CGPs las que se involucraron en el proceso.
Potenciada esta participación por el fallo del Juez (Cattaneo) quien insta a la Legislatura a sancionar la Ley o de caso contrario amenaza con sanciones, las y los legisladores toman el impulso, sumándose el macrismo al tema viendo que podía debilitar al Gobierno de Ibarra. A contrapartida, Ibarra trataría de redinamizar su gestión, fortaleciendo la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana (hasta ese momento Subsecretaría) e impulsando el Presupuesto Participativo (Romero, 2005).
Tras la elección del año 2003, la Secretaría pasaría a estar coordinada por el Kirchnerismo, que promueve la formación de una comisión Tripartita para debatir las leyes que fortalecerían la autonomía de la Ciudad -Comunas, Sistema Electoral, Partidos Políticos y Presupuesto Participativo.
Los encuentros tripartitos comenzaron articulados con el proceso que inicia la Comisión de Descentralización, que comienza a recorrer los barrios para recoger las ideas fuerza para una Ley de Comunas. En pleno desarrollo de la recorrida el ejecutivo se retira, en disputa por la centralidad que tomaba la legislatura en el tema.
Como resultado de las 48 asambleas (una por barrio) y los 5.000 vecinos/as que participaron, según constan en las actas, con unas 500 intervenciones y la presentación de proyectos de más de 600 organizaciones, se arribaron a ideas fuerza bajo los ejes que se discutieron: Territorio, Competencias, Presupuesto, Participación y Normativa.
Como síntesis se avanzaron en algunos conceptos:
a) la idea de armar comunas en base a barrios (que rompían con el esquema de sección electoral que mantenían los aparatos políticos, especialmente el radicalismo).
b) se proponía a las Comunas como unidad jurídica propia, de hecho la Ley le otorgaría personería jurídica, algo que no se prevé en la Ley.
c) se amplían los conceptos de competencias, hacia el criterio de subsidiariedad, incorporando las ideas de los títulos especiales que tiene la constitución.
d) se fijaron criterios de asignación presupuestaria, aunque quizás faltaron fijar coeficientes, enuncia la necesidad de fijar la coparticipación.
e) se cristalizó el esquema de ejecutivo colegiado, que fija áreas de gestión para cada miembro de la Junta Comunal.
f) se incorporó la idea de participación vecinal en forma individual, que amplia la restringida idea que tenía la constituyente de 1996.
g) se impulsaron claros esquemas de participación ciudadana en el proceso.
h) además se fijó un esquema propositivo para la transición.#
Bajo estas ideas, se elaboró un Dictamen, primero en la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana y luego en la de Asuntos Constitucionales que se plasmó en la sanción en general en diciembre de 2004.
El punto crucial que quedó pendiente hasta su sanción en 2005 fue especialmente el mapa comunal, tras el frustrado intento de imponer un mapa de 12 unidades, en el marco de un acuerdo entre partidos políticos, las asociaciones vecinales que participaron elaboraron una serie de mapas que fueron proponiéndose, hasta arribar al esquema de 15 que es el que se sanciona luego.
Buenos Aires hacia las Comunas
A partir de la sanción de la Ley, la Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana elabora un programa de Transición (que será analizado posteriormente), pero con el Impeachment perpetrado a Ibarra, el gobierno de Telerman suma a su gabinete a Roy Cortina, el legislador que había realizado el periplo de las Asambleas Participativas.
Si bien la experiencia participativa que se había desarrollado en la Legislatura tuvo resultados interesantes, en la gestión del flamante Ministerio de Descentralización y Gestión Pública, no tuvieron el mismo eje.
Se orientó así en un esquema centralizado o vertical del proceso de transición. Se cerró el esquema participativo a una idea consultiva y restrictiva, más allá que en los Foros y Espacios Vecinales convocados por el Ministerio se inscribieron unas 450 OSC´s y casi 3500 personas. Aunque el involucramiento se fue desgastando, porque no se establecían claros criterios de transición y no se fijaba fecha de elección de comunas. Lo que terminó de verse cuando Telerman convoca a elecciones sin hacerlo a la de Juntas Comunales.
De hecho, una transición participativa hacia las Comunas se vio condicionada con la nueva visión del Gobierno, que suprimía la idea de Participación en el Ministerio y se lo renombraba con una definición clara en ciencia política: gestión pública (managment no participativo), que si bien puede dar la idea de mejor gestión, no necesariamente lo ve desde una perspectiva participativa.
Además, si bien se avanzó en la correlación de los CGP con los nuevos CGPC´s (Comunales) a partir de la nueva geografía de las Comunas, no se generaron los traspasos de competencias correspondientes, y solamente se generaron unas unidades de mantenimiento urbano menor, que lejos esta de las competencias de las futuras Comunas.
Durante la Gestión de Macri, la idea de descentralización se fue alejando aún más, de Ministerio se pasó a una simple Dirección General y se redujeron los Programas Descentralizados, como el Presupuesto Participativo. Además, Macri se encarga de aseverar que no quiere las Comunas, alegando que son un gasto y aún hay que ver que movida hace para obstruirlas.
Tras amparos presentados, especialmente el del vecino Lucio Montenegro, se fueron llevando audiencias en el ámbito de la justicia que fueron forzando a la Legislatura a poner una fecha de elecciones para junio de 2011.
Reflexiones finales
Si bien pareciera que la CABA va hacia las Comunas, todavía falta legislar sobre algunos temas; si bien se tiene el mapa comunal y la correlación con los CGPC, es necesario generar las unidades administrativas que puedan detentar las competencias exclusivas de las Comunas. Esto permitirá a las autoridades comunales tener una Unidad de Gestión, y la burocracia necesaria, para poder ejercer la competencia a penas su asunción.
A su vez, sería interesante que se constituyan los Consejos Consultivos Comunales que puedan controlar ese proceso. Si bien se dio una convocatoria a los Pre Consejos, los mismo aún no gozan de la autonomía que fija la Ley. Por otra parte, se debe aprobar los mecanismos electorales para la elección a Comunas, porque si no se establecen la formación de partidos de escala Comunal, se estaría restringiendo los derechos de vecinos/as a expresar algunas visiones políticas, especialmente cuando las Comunas tienen competencias exclusivas.#
Por último, se debe avanzar en la elaboración de la matriz presupuestaria a fin de consolidar transferencias equitativas como fija la Constitución y la Ley, a fin de garantizar el desarrolla de zonas y barrios carenciados, tratando de revertir el proceso generado por la globalización de riquezas y localización de pobrezas.

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